Почему Счетная палата не смогла оценить качество реализации программы «Туризм»?
Счетная палата обнародовала доклад, в котором проанализирована и дана оценка результатам госсубсидирования развития внутреннего и въездного российского туризма за 2019–2021 годы. Аудиторы отметили несогласованность показателей. Редакция TourDom.ru выясняла, в чем проблема.
Бюллетень Счетной палаты – это огромный документ со ссылками на международный опыт Великобритании, Новой Зеландии и Перу, графиками и исследованиями.
А в разделе «Карта рекомендаций» там всего четыре пункта, из них три – чисто местечковые предложения вроде того, чтобы запустить уже наконец ливневую канализацию в Слюдянском районе Иркутской области или ввести в эксплуатацию дороги на Алтае или в Комсомольске-на-Амуре.
Единственный системно важный пункт содержит предложение правительству «провести работу по синхронизации показателей, установленных документами стратегического планирования и Нацпроектом, определяющими дальнейшие направления развития туристической отрасли».
«В 2019 году более чем в 50 соглашениях с регионами были установлены заниженные значения показателя «численность лиц, размещенных в коллективных средствах размещения». В 2020 году этот показатель в целом по России не был выполнен на 15% от планового значения. Показатель «объем инвестиций» выполнен только на 77%. Кроме того, ухудшилась ситуация с незавершенкой. В 2019 году было введено только 14 объектов из 32, в 2020 году – 20 из 47. Хуже всего обстановка сложилась в Хабаровском, Приморском и Алтайском краях», – пишет автор доклада, аудитор Сергей Штогрин. А еще почти половина регионов не выполнили взятых на себя обязательств по привлечению в кластеры внебюджетных источников.
Но проблема, по мнению Счетной палаты, не только в том, что регионы не выполняют взятых на себя обязательств, получив при этом субсидии, а в том, что обязательства оцениваются по неподходящим целевым показателям. Чем же эти целевые показатели не устроили?
Например, аудиторы отмечают, что результативность вложений в туркластеры невозможно оценить, потому что средства выделяются для улучшений в конкретном месте, а эффективность считают по всему региону сразу.
Понятными словами, а не на чиновничьем языке это объяснил Георгий Мохов, учредитель юридического агентства «Персона Грата», ранее занятый на госслужбе: «Проблема показателей вечная и слабо решаемая. Всё считают по-разному. Показатели федеральные и региональные расходятся, свести их к одному знаменателю крайне сложно, вот и сравнивают теплое с белым. А когда речь идет о субсидиях, то результат вообще не осязаем в бюджетном смысле. Дали кому-то 3 млн на прокладку дороги к базе отдыха – как от этого изменились показатели туризма в этом регионе? Точечные результаты посчитать невозможно».
В докладе Счетной палаты приводится много чисел и данных: например, выясняется, что на туристический кешбэк по картам «Мир» за 2021 год выделилось больше денег, чем суммарно всех субсидий по всем статьям на туризм за 2020-й, – 6,7 млрд против 5 млрд. Но какой смысл был в этих вложениях?
Самыми популярными регионами, за поездки в которые возвращали кешбэк, стали, по информации Ростуризма, Краснодарский край, Ставрополье и Крым. Кстати, ФАС в прошлом году проверял курорты Краснодарского края по поводу необоснованного повышения цен. Они тогда пришли к выводу, что рост цен – следствие рыночного механизма баланса спроса и предложения.
Получается, что вместо того, чтобы выдавать деньги в те регионы, где выручки стало меньше, субсидии выделялись везде. А люди поехали туда, куда они поехали бы и без кешбэка, – на юг. «Вертолетные» деньги раздавались всем подряд, а не тем регионам, где была сильная просадка доходов, например в Москве и Санкт-Петербурге (там губернатор сейчас вынужден отменять налоги для гостиниц), где средства размещения потеряли, по оценке Росстата, 46–48% выручки с учетом инфляции. Из-за этого в Краснодарском крае и Крыму закономерно выросли цены и туризм стал еще менее доступен для населения страны. К тому же акция эта оказалась явно не для всех. По данным эмитента карт «Мир», 1,7 млн человек воспользовались туристическим кешбэком. При этом только в Краснодарском крае и Крыму за 2021 год, по подсчетам местных властей, собирались принять 26 млн туристов. А цены, которые выросли из-за подогретого спроса, в том числе благодаря кешбэку, стали выше для всех, а не только для получателей кешбэка.
В своем докладе Счетная палата пишет: «Меры государственной финансовой поддержки туристической области, особенно в период пандемии, в целом оцениваются как своевременные. Наиболее эффективной мерой является субсидия на стимулирование доступных внутренних туристических поездок в период пандемии». В докладе вовсе отсутствуют упоминания о том, насколько доступным стал вследствие введения кешбэка туризм для населения страны.
«Если цель была повысить доступность туризма, то она не достигнута. Если цель была – отчитаться о том, какое количество людей воспользовалось кешбэком, то тогда они, конечно, отчитались», – говорит TourDom.ru Роман Еремян, руководитель Центра стратегических разработок Союза туризма и гостеприимства.
Что же имеет в виду аудитор Счетной палаты, когда пишет о «синхронизации показателей, установленных документами стратегического планирования и Нацпроектом»? Возможно, это указание на то, что Ростуризм сам не знает, как достичь тех результатов, которые ранее вписали в документ под названием «О Стратегии развития туризма в РФ на период до 2035 года», принятый еще в 2019-м. Как утверждает источник TourDom.ru, этот план утвердили в тот момент, когда в том же 2019 году должность главы Ростуризма заняла Зарина Догузова. Согласно ему, туристических поездок через 13 лет должно быть 144 млн в год. Для сравнения – в 2019 году этот показатель равнялся 68 млн, а в 2020-м, вследствие пандемии, всего около 40-42 млн, по оценке того же Ростуризма.
Выходит, что, несмотря на выделения значительных госсубсидий на поддержку туристической отрасли, заявленных результатов достичь не удается. В докладе Счетной палаты об этом сказано так: «В итоге оценить качество реализации подпрограммы «Туризм» не представляется возможным в связи с несопоставимостью показателей. При этом ряд показателей не выполняется ежегодно независимо от условий их расчета. Например, показатель «Численность лиц, размещенных в коллективных средствах размещения» не достигнут как в 2019 году (исполнение составило 98% от плановых значений показателя), так и в 2020 году (54,2% от плановых значений показателя)».
А раз положительной динамики не наблюдается, значит, проблема в линейке, которой эту динамику замеряют. И поэтому теперь Счетная палата рекомендует найти другие целевые показатели эффективности государственного субсидирования – закончить поиски предлагается к марту 2023 года.